Zamierzenia nowelizacji ustawy Prawo budowlane

16 kwietnia 2002 roku Rada Ministrów zaakceptowała, przedłożony przez Ministra Infrastruktury, projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przyjęła projekt nowelizacji ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Poniżej przedstawiamy omówienie przyjętych projektów.

Omówienie projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane
oraz o zmianie niektórych ustaw
Przedstawiony projekt zawiera propozycje regulacji, podzielone na cztery podstawowe grupy przepisów:
B
1) upraszczających procedury administracyjnych w procesie budowlanym,
2) mających na celu wprowadzenie mechanizmów dyscyplinujących organy administracji publicznej i doprecyzowanie zakresu kompetencji tychże organów,
3) wprowadzających obowiązkowe kontrole obiektów oddawanych do użytkowania oraz przewidujących możliwość legalizacji samowoli budowlanych,
4) doprecyzowujących regulacje związane z prawidłowym przebiegiem procesu budowlanego,
a także związane z powyższymi rozwiązaniami zmiany w innych aktach ustawowych.
Ad. 1
Podstawowym celem nowelizacji jest uproszczenie procesu budowlanego, co osiągnięte zostało m. in. poprzez rozszerzenie katalogu obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, zawartego w art. 29 ustawy. Przepis ten dotyczy wyjątków od generalnej zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jako warunku niezbędnego do legalności ich wykonywania i zawiera katalog zamknięty budów i robót budowlanych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie zarówno architektoniczne jak i środowisko naturalne. Celem rozszerzenia tego katalogu jest liberalizacja wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych, m.in. w zakresie nowych kategorii obiektów budowlanych (ust. 1 pkt. 1 lit. e, pkt. 2, 3, 5-11, 15, 16, 18-20) i robót budowlanych (ust. 2 pkt. 2-4, 6) oraz remontów i przebudowy obiektów liniowych. Ponadto doprecyzowano wymagania formalne związane ze zgłoszeniami wykonywania obiektów i robót budowlanych, co pozwoli w przyszłości uniknąć nieprawidłowości w działaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej, przyjmujących zgłoszenia.
W nowym artykule 5a uregulowano kwestie doręczeń aktów administracyjnych w ramach postępowań dotyczących obiektów liniowych, których przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zaproponowano również istotne ułatwienie proceduralne, związane z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę, polegające na wprowadzeniu oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Dzięki tej zmianie inwestor nie będzie zmuszony dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, określających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia będzie podlegało odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 233 kk. Przepis ma na celu przyspieszenie postępowania w zakresie uzyskiwania decyzji administracyjnych.
Ad. 2
Kolejna zmiana w zapisach ustawy, mająca na celu przyspieszenie procesu budowlanego polega na nadaniu nowego brzmienia artykułowi 35 poprzez dodanie nowych ustępów, przewidujących kary finansowe dla organu, który w terminie dwóch miesięcy nie wydał decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (500 zł za każdy dzień zwłoki wnoszone do budżetu państwa). Sankcja ta powinna wpłynąć w sposób znaczący na poprawę pracy organów administracji publicznej (terminowość rozpatrywania wniosków o pozwolenie na budowę).
Dostosowaniu do zakresu przedmiotowego ustawy, określonego w art. 1, uległy przepisy dot. wyrobów budowlanych. Z ustawy wykreślono, poza art. 10, który określa wymagania dla wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i stosowania w budownictwie, pojęcie „obrotu”, jako wykraczające poza ten zakres. Problematyka ta będzie regulowana odrębną ustawą.
Przepis artykułu 83 porządkuje zakres właściwości organów nadzoru budowlanego, przez wyraźne wskazanie, iż cały przebieg procesu budowlanego nadzorowany jest przez jeden organ. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 40 ust. 2 (możliwość przeniesienia przez organ decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych); art. 41 ust. 4 (przyjęcie zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, przyjęcie oświadczenia kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego); art. 44 ust. 1 (przyjęcie zawiadomienia o zmianie kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego lub projektanta sprawującego nadzór autorski), art. 54 ust. 1 (przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy).
W artykule 83 a uregulowano kwestie związane z koniecznością uzyskiwania decyzji administracyjnych od różnych organów architektonicznych – wojewody, starosty czy wójta. Zgodnie z projektem, w przypadku obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę od organów niższego i wyższego stopnia, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ wyższego stopnia.
W projekcie proponuje się wprowadzenie zmian do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, związanych z kwestiami sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako kategoriami prawnymi, regulowanymi w powyższej ustawie. W związku z powyższym proponuje się wykreślenie art. 71 ustawy – Prawo budowlane oraz wprowadzenie do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odpowiednich kompetencji organów samorządu gminnego do decydowania o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Ad. 3
Obecnie organy nadzoru budowlanego dokonują kontroli budów w sposób wybiórczy z własnej inicjatywy, bądź też (najczęściej) w wyniku interwencji stron postępowania lub osób trzecich. Tym samym sprawdzeniem jest objęta tylko część inwestycji, co w konsekwencji nie daje gwarancji zapewnienia prawidłowego przebiegu procesu budowlanego w stosunku do wszystkich inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że działania organów nadzoru budowlanego, w praktyce sprowadzają się do reagowania na przypadki naruszenia prawa podczas budowy, są to zatem działania mające na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Skuteczniejszą metodą zapewnienia prawidłowości przebiegu procesu budowlanego byłoby stworzenie systemu działań prewencyjnych, minimalizujących możliwość wystąpienia przypadków naruszenia prawa w trakcie tego procesu. W tym celu uznano za konieczne wprowadzenie systemu obowiązkowych kontroli na etapie zakończenia budowy, którymi to kontrolami objęte zostaną wszystkie obiekty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Inwestor powinien mieć świadomość i pewność, że jego budowa na pewno będzie podlegała sprawdzeniu przez nadzór budowlany, przez co niemożliwym będzie „ukrycie” faktu złamania prawa. Zakłada się, że wprowadzenie systemu obowiązkowych kontroli budów pozwoli wyeliminować lub przynajmniej znacząco ograniczyć przypadki naruszania prawa w trakcie budowy, w tym zwłaszcza przepisów techniczno-budowlanych, jak również wyeliminować lub przynajmniej znacząco ograniczyć przypadki dokonywania odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.
Wprowadza się zatem zasadę (art. 59a oraz art. 59b ust. 1), że każdy obiekt budowlany przed oddaniem do użytkowania musi być objęty kontrolą organu nadzoru budowlanego. Celem tej kontroli jest zbadanie zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami pozwolenia na budowę. Kontrola ta jest obowiązkowa i płatna. Wysokość opłat za obowiązkowe kontrole ustalana jest na podstawie wzoru zawartego w ustawie. Opłaty wnoszona będzie do budżetu państwa.
Opłata za dokonywane kontrole będzie zróżnicowana w zależności od rodzaju obiektu budowlanego, jak również ustalana w wysokości nie stanowiącej nadmiernego obciążenia inwestora, przy uwzględnieniu preferencji państwa w stosunku do różnych rodzajów budownictwa. Dlatego też proponuje się ustalenia w załączniku do ustawy odpowiedniej liczby kategorii obiektów, na które składałyby się grupy obiektów budowlanych o zbliżonej funkcji, do których przypisano zróżnicowane współczynniki mające istotny wpływ na wysokość opłaty.
Jednocześnie przewiduje się podwyższenie wysokości opłaty (dziesięciokrotne) w przypadku rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwego organu.
Proponuje się ponadto zmianę przepisów regulujących sprawy samowoli budowlanych, polegających na budowie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia(art. 48). Celem wprowadzenia tych zmian jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swym istnieniem nie narusza przepisów. Jednak, aby organ nadzoru budowlanego mógł zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt, konieczne jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji (zaświadczenie organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt budowlany z wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami), a także wniesienie opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty i sposób jej naliczania zostały uregulowane w ustawie. Jest to pięćdziesięciokrotność opłaty za przeprowadzenie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego oddawanego do użytkowania (instytucja obowiązkowej kontroli została wprowadzona w art. 59a – 59g).
Należy jednak podkreślić, że w projekcie ustawy nie przewiduje się automatycznej legalizacji samowoli budowlanej. Niespełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji, powoduje orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części.
Ad. 4
W związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazu wstrzymania budowy dodano nowy artykuł 50a, umożliwiający wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadkach wykonywania robót budowlanych pomimo postanowienia o ich wstrzymaniu. Zmieniono również treść artykułów 50 oraz 51, ustalając, iż w przypadku robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych może być wydane po spełnieniu przez inwestora określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub po sporządzeniu i przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego. Ostatnia propozycja jest spełnieniem postulatów, zgłaszanych przez zainteresowane środowiska.
W celu uporządkowania istniejącej materii ustawowej zdefiniowano na nowo niektóre pojęcia. I tak wprowadzono nową definicję pojęcia „budynku mieszkalnego jednorodzinnego”, która nie występowała w dotychczasowych przepisach. Ponadto z punktu 6 artykułu 3, dotyczącego definicji „budowy” usunięto pojęcie „przebudowy”, ponieważ stanowi ona jeden z rodzajów robót budowlanych, stąd też określenie to znajduje się w pkt. 7.
Zadania administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie wszystkich robót i obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenach zamkniętych dla potrzeb obronności lub bezpieczeństwa państwa powinny spełniać tylko organy szczebla wojewódzkiego, tzn.:
- Wojewoda – w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej oraz
- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w zakresie nadzoru budowlanego.
Realizację dyspozycji zmiany ustawy, zawartej w przyjętych przez Radę Ministrów założeniach do pakietu „Przede wszystkim przedsiębiorczość” stanowi zmiana wprowadzona w art. 14, umożliwiająca nabywanie uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalnościach:
instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych oraz instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, osobom posiadającym średnie wykształcenie odpowiednie dla wymienionych specjalności.

Omówienie projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Obecnie obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku - wielokrotnie nowelizowana - jest dość powszechnie krytykowana, szczególnie przez przedstawicieli środowisk związanych z budownictwem, i postrzegana jako bariera utrudniająca i spowalniająca procesy inwestycyjne. Niedoskonałość tej ustawy ilustruje także nie zadawalający poziom realizacji jej ustaleń, co szczegółowo udokumentował raport Naczelnej Izby Kontroli sprzed kilku lat. W tej sytuacji zdecydowano się na zaproponowanie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż samo przedłużanie mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie przyniosło dotychczas efektów, a jedynie przesunęło w czasie negatywne skutki utraty mocy tych planów. Projekt nowej ustawy zmienia i poprawia krytycznie oceniane rozwiązania obecnej ustawy, wprowadzając do niej także nowe elementy.
Należy zaznaczyć, że przy opracowywaniu proponowanej ustawy uznano za właściwe utrzymanie i udoskonalenie wprowadzonego w 1995 roku systemu planowania przestrzennego, odrzucając tym samym postulowaną przez niektóre środowiska koncepcję jego głębokiej zmiany i kwestionując w szczególności myślenie o potrzebie wprowadzenia hierarchicznych zależności pomiędzy planami zagospodarowania przestrzennego oraz ograniczenia samorządności gminy w sferze planowania lokalnego, a także zwiększenia ograniczeń prawa własności wynikających z obowiązującej ustawy.
Projekt nowej ustawy opracowano mając na uwadze konieczność:
1) stworzenia podstaw prawnych dla bardziej konsekwentnego i zdyscyplinowanego procesu planistycznego, poprzez:
a) wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego zapisy będą zawierały obok polityki przestrzennej gminy lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, uwzględniane w planie lokalnym i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 4 ust. 2, 9 ust. 2, 10 i 15 ust. 1 projektu ustawy - (obecnie studium zawiera jedynie politykę przestrzenną gminy często nie znajdującą odzwierciedlenia w planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach administracyjnych),
b) standaryzację dokumentów planistycznych w celu ich ujednolicenia i uzyskania wyższej jakości merytorycznej, uzyskania lepszych efektów planowania i zagospodarowania przestrzennego, ograniczenia poziomu ryzyka inwestycyjnego oraz ochrony interesu publicznego i ładu przestrzennego – art. 10 ust. 3, 16 ust. 2, i 40 projektu ustawy - (obecna ustawa nie zawiera wymogu sporządzania dokumentów planistycznych według określonych standardów),
c) sprecyzowanie funkcji i treści dokumentów planistycznych (art. 10, 15 ust. 2 i 39 ust. 3 – 5 projektu ustawy),
d) uproszczenie procedur planistycznych – art. 12 ust. 1 i 2 i 20 ust. 1 ust. 2 -(odejście od istniejącej obecnie możliwości dwukrotnego zaskarżania do Naczelnego Sądu Administracyjnego tych samych ustaleń planu na etapie składania zarzutów do planu i na etapie uchwalania planu; możliwie będzie jednorazowe zaskarżenie uchwalonego planu przez osobę mającą w tym interes prawny),
e) nieruchomości w celu skuteczniejszego kształtowania ładu przestrzennego silniejszą integrację przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego z przepisami dotyczącymi (wprowadzenie obowiązku ustalania w planie lokalnym terenów, na których konieczne będzie przeprowadzenie scaleń i podziałów nieruchomości – art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 22 projektu ustawy),
2) usprawnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego (wprowadzenie szczególnego trybu wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 51 – 59 projektu ustawy - obecnie lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje na analogicznych zasadach jak pozostałych inwestycji),
3) wprowadzenia do ustawy definicji pojęć, w szczególności tak istotnych jak: inwestycje celu publicznego, uzbrojenie terenu, standardy, obszary problemowe, umożliwiających uniknięcie niejasności przy stosowaniu ustawy, a tym samym skrócenie procedur (art. 2 projektu ustawy).
Projekt ustawy zakłada opracowywanie dokumentów planistycznych na trzech poziomach: krajowym (rozdział 4), wojewódzkim (rozdział 3) i gminnym (rozdział 2).
Na szczeblu krajowym Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej będzie sporządzał i przedkładał Radzie Ministrów koncepcję przestrzennego rozwoju kraju. Rada Ministrów przyjmując koncepcję ustali, w jakim zakresie będzie ona stanowić podstawę sporządzania programów zawierających zadania rządowe. Koncepcja będzie przyjmowana przez Sejm RP. Ministrowie i centralne organy administracji rządowej będą sporządzać programy zawierające zadania rządowe, mające zapewnić realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Programy te, po ich zatwierdzeniu przez Radę Ministrów będą przekazywane do rejestru, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz sejmikom wojewódzkim w celu wprowadzenia zadań w nich ujętych do planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Na poziomie województwa sejmik województwa będzie uchwalał plan zagospodarowania przestrzennego województwa, uwzględniający ustalenia koncepcji przestrzennego rozwoju kraju i strategię rozwoju województwa. Projekt uszczegóławia w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów zakres ustaleń tego planu; ma on określać m.in. wskazania w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 39 ust. 5 projektu ustawy).
Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie będzie w myśl uregulowań ustawy aktem prawa miejscowego, czyli nie będzie mógł stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Projekt ustawy przyjmuje zasadę, że warunkiem realizacji ustaleń, zawartych w tym planie jest ich wprowadzenie do planu lokalnego uchwalanego przez gminę. Jest w tym celu przewidziana odrębna procedura negocjacyjna; negocjacje z gminą w tej sprawie przeprowadza marszałek województwa; jeżeli z wprowadzeniem tych inwestycji do planu lokalnego będzie się wiązać konieczność zapewnienia środków finansowych, ustalenie tych zobowiązań będzie następowało w umowie, zawieranej po przeprowadzeniu negocjacji. W sytuacji nie wprowadzenia inwestycji celu publicznego do planu lokalnego, wojewoda będzie mógł wydać zarządzenie zastępcze wywołujące skutki prawne takie jak plan lokalny.
Na poziomie gminy samorząd będzie sporządzał plan lokalny będący aktem prawa miejscowego, stanowiący podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. Istotną zmianą w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów jest wprowadzenie obligatoryjnego wymogu dołączania do uchwały rady o przyjęciu planu lokalnego ustaleń podjętych przez radę gminy co do urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wykonania na tym terenie, terminu ich budowy oraz sposobu finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 projektu ustawy).
Powyższe rozwiązania zapewnią większą efektywność planów lokalnych i doprowadzą do zastąpienia krytykowanych i nieadekwatnych do obecnych uwarunkowań i potrzeb inwestycyjnych planów ogólnych i miejscowych planami lokalnymi, o jakości odpowiedniej do potrzeb ochrony ładu przestrzennego, interesu publicznego oraz wymagań inwestycyjnych.
Wejście w życie przedmiotowej ustawy nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych dla budżetu państwa.
Projekt ustawy "Prawo budowlane" dostępny jest na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego
Opracowano:
1/ Główny Urząd Nadzoru Budowlanego
2/ Departament Prawny UMiRM
Materiał udostępniony przez: www.budinfo.pl